Il diritto al cibo. Crisi dei prezzi e crisi di modello
by Alice Grecchi, Rapporto sui Diritti Globali 2012) | 29 Agosto 2016 8:13
(dal Rapporto sui Diritti Globali 2012)
Il diritto al cibo come elemento imprescindibile per raggiungere la giustizia sociale. Eppure si tratta ancora oggi di un diritto ampiamente violato. La fame, infatti, è una tragedia che causa più vittime di disastri naturali, malattie e guerre e il 50% degli affamati sono piccoli contadini che vivono di agricoltura di sussistenza. Sembra un paradosso, eppure la crisi dei prezzi ha contribuito a evidenziare la situazione attuale: l’agricoltura ha perso la sua funzione di garante di cibo e reddito per i due miliardi di piccoli contadini che da un’agricoltura di piccola scala traggono guadagno e vita. Oggi è quindi più che mai fondamentale una riforma della governance agricola che garantisca stabilità nei mercati, sostegno allo sviluppo rurale e che si traduca in un modello di produzione sostenibile. Ne parliamo con Roberto Sensi, Policy Officer di ActionAid nel programma sul Diritto al cibo.
Redazione Diritti Globali: La fame e la mancata tutela del diritto al cibo riguarda ancora oggi centinaia di milioni di persone. Quali sono le cause che, di fatto, a meno di tre anni di distanza dalla data prevista per il raggiungimento degli Obiettivi di Sviluppo del Millennio, rendono difficile la tutela di questo diritto?
Roberto Sensi: Innanzi tutto è utile sottolineare come dal lancio degli MDGs, la situazione rispetto al numero di affamati nel mondo è peggiorata anziché migliorare. Oggi, il numero di affamati sfiora il miliardo di persone quando nel 2000 erano 857 milioni. La povertà e la fame sono un fenomeno ancora prevalentemente rurale. Il 50% degli affamati sono piccoli contadini che vivono di agricoltura di sussistenza su terreni che si estendono per meno di due ettari e un ulteriore 25% non possiede nemmeno la terra.
A spingere l’aumento del numero di affamati negli ultimi anni un ruolo chiave l’ha avuta la crisi dei prezzi sui mercati agricoli del 2007-2008 e del 2010-2011. Dopo questo rapido incremento, i prezzi internazionali sono ritornati a scendere per poi intraprendere una nuova fase di crescita a partire dalla seconda metà del 2010 e raggiungere il picco dell’anno successivo (2011). Analizzando gli impatti della seconda ondata di rialzo dei prezzi sulla povertà, la Banca Mondiale ha stimato che nel 2010 il numero assoluto di poveri è aumentato di 43,7 milioni di persone: 9,5 nei Paesi a basso reddito e 34,1 in quelli a medio reddito.
La volatilità dei prezzi e il loro aumento sono due fenomeni diversi ma fortemente interconnessi che producono un impatto sul benessere e sulla sicurezza alimentare delle persone, siano esse produttori e/o consumatori. A causa dell’impatto sul reddito familiare e sul potere d’acquisto, la volatilità può spingere le fasce di popolazione più vulnerabili in una spirale di povertà fame. Ma non solo. Per i produttori, la volatilità ha un impatto negativo sulla capacità di innovazione e sulle possibilità di investimento, soprattutto quando questo richiede enormi sforzi economici attraverso l’indebitamento.
Le cause dell’aumento della volatilità e del livello dei prezzi dei prodotti agricoli sul mercato internazionale e, di conseguenza, su quelli nazionali sono diverse e interconnesse. Alcune di esse vanno ricercate nei problemi strutturali che hanno afflitto l’agricoltura negli ultimi trent’anni (declino inesorabile degli investimenti pubblici e privati, liberalizzazione dei mercati e, più complessivamente, la riduzione dell’intervento pubblico nel settore). Altre sono conseguenza di tre crisi strutturali che stiamo affrontando in questo nuovo secolo: crisi finanziaria ed economica, crisi ambientale e crisi energetica. La mancanza di adeguati investimenti pubblici in agricoltura, in particolare nei Paesi poveri, ha causato una riduzione dell’offerta aggregata. A ciò, però, ha contribuito in modo determinante anche il degrado delle risorse, terra e acqua, su cui hanno agito gli effetti dei cambiamenti climatici e le conseguenze di un modello di produzione agricola di tipo intensivo. È stato calcolato, ad esempio, che ogni anno tra i 5 e i 10 milioni di ettari di terra agricola vanno perduti a causa del degrado causato dalla mancanza di acqua.
RDG: È una crisi, quindi, causata dalla mancanza di sufficiente offerta in grado di far fronte a una domanda agricola in crescita?
RS: È importante ricordare che la crisi dei prezzi è conseguenza di una crisi dei mercati agricoli e perciò è importante analizzare come questi mercati funzionano. I mercati agricoli sono da sempre caratterizzati dall’instabilità dei prezzi. I motivi sono diversi e fanno riferimento alle caratteristiche di quelli che sono definiti i fondamentali dei mercati, la domanda e l’offerta. Gli economisti sostengono che la domanda alimentare è caratterizzata da una bassa elasticità: anche di fronte ad ampie variazioni dei prezzi, la quantità di cibo richiesta non cambia in modo significativo. La variabilità dell’offerta, invece, è determinata dalle condizioni climatiche, dai costi di trasporto, di stoccaggio e dagli intervalli nella produzione: tutti fattori che rappresentano un ostacolo a un regolare funzionamento del mercato determinando fluttuazioni e, conseguentemente, volatilità dei prezzi. In conclusione, il risultato di un’offerta molto variabile e di una domanda rigida è che a una variazione minima della prima risulta un ampio cambiamento del prezzo. Condizioni ambientali avverse verificatesi nelle due fasi di crisi in alcuni tra i più importanti esportatori di cereali e oleaginose a livello mondiale, Unione Europea, Australia, Ucraina (2006-2007) e Russia (2010) hanno contribuito a un calo dell’offerta a livello mondiale. Consideriamo, inoltre, che il mercato mondiale di questi prodotti agricoli è controllato da un manipolo di Paesi (tra cui Stati Uniti, Argentina, Unione europea, Australia, alcuni Paesi asiatici per il riso), per cui eventi climatici avversi in uno di quei Paesi determinano una riduzione dell’offerta sul mercato e un potenziale aumento dei prezzi. Dico potenziale aumento dei prezzi perché con un sufficiente livello di riserve alimentari a livello globale, tale riduzione potrebbe essere agevolmente compensata ristabilendo l’offerta necessaria a non far impennare i prezzi. In realtà, nel 2007 le quantità di stock di cereali a livello globale hanno raggiunto il loro minimo storico in relazione all’utilizzo dell’anno. La FAO ha stimato che nel 2008 il livello globale di stock di grano sia sceso ad appena 405 milioni di tonnellate, ovvero 22 milioni di tonnellate al di sotto dei livelli minimi record raggiunti nel 1982. Lo stesso dicasi per il frumento le cui scorte a livello globale sono scese 148 milioni di tonnellate, una cifra mai così bassa dal 1977. Quando i livelli di scorte scendono in Paesi chiave per i mercati mondiali l’impatto sui prezzi internazionali è consistente. Il declino dei livelli di stock pubblici è stato la conseguenza dell’affermarsi di politiche di stampo neoliberista sia nei Paesi ricchi che in quelli poveri negli ultimi trent’anni. Le riserve erano, infatti, viste come un costo inutile e una distorsione del mercato e per questo andavano smantellate. Assieme allo smantellamento del sistema di stock pubblici, e ad altri strumenti di intervento pubblico a sostegno dell’agricoltura, i Paesi poveri hanno dovuto progressivamente anche liberalizzare il commercio di prodotti agricoli per rispondere all’esigenza di assorbire le eccedenze produttive degli Stati Uniti, UE e Giappone. La conseguenza è che molti Paesi poveri – dove l’agricoltura svolge ancora un ruolo chiave nello sviluppo economico, le persone attive nel settore sono dieci volte di più in media di quelle dei Paesi ricchi e i consumatori destinano quote consistenti del proprio reddito per acquisti di cibo (fino al 75%) – si sono trovati a dipendere dai mercati mondiali per il proprio fabbisogno alimentare diventando importatori netti di cibo. La crisi dei prezzi agricoli sui mercati internazionali si è quindi trasmessa su quelli interni. Particolarmente colpite sono state le popolazioni di quei Paesi poveri importatori netti di alimenti (Low-Income Food- Deficit Countries) che se, da un lato, dipendono dai mercati internazionali per il loro approvvigionamento di cibo e ne importano anche la relativa volatilità, dall’altro, non hanno le necessarie reti di sicurezza sociale in grado di intervenire per garantire un minimo approvvigionamento di cibo. Tra il 2005 e il 2010, la bolletta alimentare di questi Paesi è triplicata passando da 58,3 a 163,6 miliardi di dollari: un incremento del 23% in media su base annua. Riferendosi solo ai cereali, il costo delle loro importazioni è cresciuto in media di 12,3 miliardi di dollari all’anno tra 2001 e 2005 e di 25,6 miliardi tra 2006 e 2010.
Rispetto alla domanda, l’aumento dei prezzi è stato in modo semplicistico attribuito all’incremento della domanda alimentare nei Paesi emergenti (Cina e India in particolare). La crescita del reddito, insieme al progressivo processo di urbanizzazione, ha determinato un cambiamento nel consumo di cibo a livello globale. Rispetto al 1960, nei Paesi in via di sviluppo il consumo di carne è triplicato e quello delle uova è aumentato di cinque volte, con la regione asiatica a fare la parte del leone. Ma l’aumento del consumo di prodotti agricoli per alimentazione animale avvenuto negli ultimi decenni è legato soprattutto all’aumento della domanda nei Paesi dell’ex Unione Sovietica verificatasi a partire dagli anni Novanta. Ciò significa che, nonostante il boom nei consumi di carne registrato nei Paesi asiatici, il loro consumo sta rallentando. Inoltre, Cina e India rimangono degli esportatori netti mentre l’Unione Europea, ad esempio, è il più grande importatore di oleaginose e il quinto importatore mondiale di cereali. Ciò che sta veramente accelerando la diminuzione delle risorse è il consumo di prodotti agricoli da destinare alla produzione di biocarburanti. Oggi l’industria dei biocarburanti utilizza il 40% della produzione di mais negli Stati Uniti e due terzi della produzione di oli vegetali in Europa. Tra il 1990 e il 2000, ad esempio, l’uso di oli vegetali per la produzione alimentare è diminuito, passando su base annua dal 4,4% al 3,3% del totale, mentre quello per il settore industriale è aumentato grazie al boom della domanda proveniente dall’industria dei biocombustibili. Come risultato, la quota globale di consumo di oli vegetali per il settore industriale è passata dall’11% al 24% in soli dieci anni (2000-2010). Escludendo la domanda agricola per biocombustibili, la crescita del consumo globale di cereali e oleaginose sta attualmente diminuendo. I biocarburanti sono una delle cause determinanti dell’incremento dei prezzi e della loro volatilità, oltre che dell’aumento di terreni agricoli nel Sud del mondo definito come land grabbing. I biocarburanti rappresentano inoltre una variabile in più nella complessa equazione energetica e agricola. Ma per spiegare l’aumento della volatilità non basta ricorrere all’analisi dei fondamentali, ovvero della domanda e dell’offerta.
RDG: Che altro serve analizzare?
RS: Sul finire degli anni Novanta del secolo scorso il mercato internazionale dei prodotti agricoli ha subito un ulteriore processo, determinato da un aumento di interesse da parte del settore finanziario per le commodity agricole. Tale interesse è conseguenza diretta, da un lato, della deregolamentazione dei mercati finanziari (comprese le borse merci) e, dall’altro, della crisi finanziaria del 2007 che ha determinato uno spostamento massiccio di liquidità dal mercato immobiliare a quello delle commodity, compresi i prodotti agricoli diventati oggetto di forti attacchi speculativi. L’instabilità dei mercati finanziari e le forti variazioni dei tassi di cambio sono diventati fonte di crescente volatilità dei mercati agricoli.
L’aumento dei prezzi agricoli è coinciso con un parallelo aumento dei prezzi energetici, in particolare del petrolio. Il loro incremento esercita una pressione diretta in quanto il modello intensivo di produzione e commercio agricolo dipendono dal petrolio per l’uso di fertilizzanti, pesticidi, macchinari e trasporto. Attualmente, con il boom registrato negli ultimi anni dalla produzione di biocarburanti, un nuovo settore, quello energetico, assorbe ulteriore offerta agricola determinando una integrazione tra i due mercati e un legame sempre più stretto tra i prezzi dei prodotti agricoli specifici – mais e oleaginose – e quelli del petrolio.
A livello internazionale il prezzo di determinate commodity agricole è diventato strettamente correlato a quello del petrolio. L’esempio più emblematico è quello del mais utilizzato per la produzione di etanolo. Infatti, quando il prezzo del petrolio supera una certa soglia (50-75 dollari a barile), un aumento dell’1% del prezzo di quest’ultimo determina un rispettivo incremento del pezzo del mais di circa lo 0,9%. Secondo la FAO, questo tipo di correlazione è osservabile anche in relazione alla colza, la soia e l’olio di palma, altre tre commodity agricole utilizzate per la produzione di biocarburanti. Quest’ultimi, inoltre, sono una delle cause che hanno determinando l’abbassamento degli stock a livello globale con un conseguente impatto sulla dinamica dei prezzi agricoli. L’espansione della produzione di biocombustibili, oltre a causare il rialzo dei prezzi delle relative commodity agricole, ne aumenta anche la volatilità. Nel breve periodo questo può avvenire a causa della modifica nelle politiche sugli obiettivi obbligatori di consumo, stabiliti dalle normative dei Paesi e sostenuti con sussidi e politiche commerciali protezioniste, che possono determinare degli shock sul lato della domanda difficili da accomodare attraverso un aumento dell’offerta. Nel lungo periodo, la sempre più stretta correlazione tra i prezzi di alcune commodity energetiche e i prezzi agricoli faciliterà la trasmissione della volatilità dei primi sui secondi non più solamente, come avveniva in passato, attraverso il costo degli input produttivi. La FAO stima che con il costo del petrolio attorno ai 100 dollari al barile, i produttori di etanolo sono in grado di rimanere competitivi pagando il mais 162 dollari per tonnellata metrica e, grazie ai sussidi, addirittura fino a 220 dollari.
RDG: Quali sono le vie di uscita a questa situazione? E quale ruolo possono svolgere le vecchie e le nuove potenze mondiali?
RS: La crisi dei prezzi evidenzia una crisi di modello, quello neoliberista, che ha portato l’agricoltura lontano dalla sua funzione primaria, ovvero garantire cibo e reddito per quei due miliardi di persone che nel mondo praticano un’agricoltura di piccola scala e da essa traggono la propria fonte di sostentamento. È urgente una riforma radicale della governance agricola che garantisca stabilità nei mercati, sostegno allo sviluppo rurale, l’affermazione del diritto al cibo e la transizione verso un modello di produzione sostenibile. Le risposte che fino a ora la Comunità internazionale, in particolare il G20, ha dato alla crisi dei prezzi agricoli si sono rivelate deboli e orientate quasi esclusivamente alle conseguenze e non alle sue cause. L’orientamento, rimane quello del mercato, con una scarsa attenzione ad alcune fondamentali cause della volatilità come, ad esempio, biocarburanti e la speculazione finanziaria. È necessario ritornare a parlare di politiche pubbliche a sostegno di un’agricoltura su piccola scala, sostenibile, orientata a mercati locali, nazionali e regionali.
L’aumento della produzione agricola, infatti, è due volte più efficace nel ridurre la povertà rispetto all’investimento nella crescita di altri settori. Differenti studi suggeriscono che l’aumento della produttività e del reddito nel settore agricolo rappresenterebbero la via più economica ed efficace per dimezzare la povertà nei Paesi africani nei prossimi cinque-dieci anni. Negli ultimi venticinque anni, come risultato delle politiche di aggiustamento strutturale, l’agricoltura è stata derubricata sia dall’agenda dei grandi donatori che dalle priorità dei Paesi in via di sviluppo. Tale progressivo disimpegno, accompagnato da politiche macroeconomiche basate sulla liberalizzazione dei mercati, ha determinato uno stallo o addirittura un peggioramento delle condizioni di vita dei piccoli agricoltori, incidendo negativamente anche sul numero di affamati.
Nel quadro delle politiche per la stabilizzazione dei prezzi scarsa attenzione è stata data al ruolo positivo che possono svolgere le riserve alimentari (buffer stocks). Lo strumento delle riserve ha caratterizzato la politica agricola di quasi tutti i Paesi, sia ricchi che poveri, fino agli anni Ottanta, quando l’ondata neoliberista le ha marchiate come inefficienti, distorsive dei mercati e prone alla corruzione, smantellandole assieme a molti altri strumenti di intervento pubblico in agricoltura. Un loro più diffuso utilizzo durante la crisi dei prezzi del 2007-2008, però, avrebbe potuto evitare la tragedia che ne è seguita in termini di aumento del numero assoluto di affamati. Per questo motivo, le riserve andrebbero considerate come uno strumento necessario per promuovere la stabilizzazione dei prezzi all’interno di una più ampia politica agricola orientata alla sicurezza alimentare, alla protezione dei consumatori a basso reddito e dei contadini e al sostegno a una produzione sostenibile.
RDG: In che misura il diritto al cibo rappresenta un punto chiave nell’azione di ActionAid?
RS: ActionAid vuole un mondo senza povertà e ingiustizia, dove ogni persona possa godere pienamente dei propri diritti, a partire dal diritto al cibo, al primo posto tra gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio. La fame è una tragedia che causa più vittime di disastri naturali, malattie e guerre ed è una violazione di un diritto umano fondamentale come il diritto al cibo. È una gravissima emergenza che nasce dall’impossibilità di donne e uomini di avere accesso alle risorse per produrre il cibo sufficiente alla loro sopravvivenza o di guadagnare abbastanza per comprarlo. Per questo è quanto mai urgente agire per difendere e promuovere il diritto al cibo. Per ActionAid è importante che ognuno faccia la sua parte: le imprese, i governi, le organizzazioni internazionali e i cittadini. Il cibo è troppo importante per essere lasciato alla sola mercé del mercato e, in ultima istanza, quest’ultimo non ha saputo rispondere in modo efficace alla sfida di sradicare la fame. ActionAid considera pertanto urgente una riforma radicale della governance agricola che garantisca stabilità nei mercati, sostegno allo sviluppo rurale, affermazione del diritto al cibo e la transizione verso un modello di produzione sostenibile.
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